孔慶江:中美經貿關係脫鉤的前景

IPP評論2019-06-12 02:17:43

IPP評論是鄭永年教授領導的國家高端智庫——華南理工大學公共政策研究院(IPP)官方微信平臺。

▲ 貿易戰的深層次的原因是隨著中國的崛起,美國感到受到挑戰,擔心其在國際社會的領導者的角色被中國取代,因而遏制中國。


近年來在國際經貿領域,兩個事件並行,一是中美兩國之間發生貿易戰,二是作為多邊貿易體系核心的WTO陷入困境。這兩個事件都在分別指向中美經貿關係脫鉤的可能性,而兩個事件的疊加則意味著中美經貿關係脫鉤成為大概率事件可期。


中美貿易戰自2018年7月6日(以美國對華500億美元產品另行徵收高達25%的關稅為標誌)正式爆發以來,延燒至今,其間峰迴路轉,雖然曾一度因兩國領導人達成共識而得以緩和,但終以美國從2019年5月10日起對價值2000億進口中國產品徵收的關稅從10%提高到25%,並擬對餘下約3250多億產品增收25%關稅為標誌,升級為全面貿易戰。貿易戰的表面原因是中美之間的貿易不平衡,更深的原因是雙方在經濟發展模式這個事關中國主權和政權基石的問題上衝突的不可調和性:美國對中國的所謂非市場導向的經濟模式造成的不公平貿易極端不滿,而中國曆來主張國家有自主決定自己發展模式的權利,雙方根本訴求自然衝突。


當然更深層次的原因是隨著中國的崛起,美國感到受到挑戰,擔心其在國際社會的領導者的角色被中國取代,因而遏制中國。在這樣的背景下,中美經貿關係斷然難見平復之態,貿易戰將長期籠罩中美貿易關係。由於中國輸美的全部產品都面臨高額關稅,對美貿易將因無利可圖而無法持續,換言之,長期延燒的貿易戰阻滯了延續中美經貿關係的動力。如果中美經貿關係壓力無法釋放,同時又持續得以傳導,必然會在某一天斷裂而呈現脫鉤狀態。



管控中美貿易關係的渠道



問題是,是否存在管控中美貿易關係的渠道?一般而言,談判和正式的爭端解決機制是管控國家之間爭端的政治和法律渠道。前者需要有爭端雙方進入談判的善意為前提,後者需要爭端解決機制的有效性作保障。中美貿易戰爆發後的長達一年多的11輪談判得以如此結果結束,說明爭端雙方通過談判解決爭端的政治意願已經耗盡。在這種情況下,要使中美經貿關係還能在全面貿易戰的背景下繼續而不斷裂,就要看爭端解決機構發揮其作用了。


遺憾的是,作為WTO王冠上的明珠的WTO爭端解決機制已喪失解決爭端、緩釋中美經貿關係壓力的作用。自WTO成立後,WTO的爭端解決機制一直髮揮著解決成員方之間貿易爭端的作用,直至2017年美國開始阻止其上訴機構成員的任命。上訴機構是爭端解決機制不可或缺的環節,阻止其成員使得上訴機構目前不堪重負,而到2019年底因無法組成三人組成的上訴庭就完全無法工作,癱瘓了爭端解決機制,實際上也使WTO無法發揮功能解決爭端的作用。


在這種情況下,要使中美經貿關係還能在全面貿易戰的背景下繼續而不斷裂,就要看爭端解決機制能否借WTO改革恢復功能,發揮應有作用。2018 年二十國集團(G20)布宜諾斯艾利斯峰會有關WTO改革的倡議為恢復爭端解決機制的功能注入了一絲希望。


考慮到WTO協商一致的決策原則, WTO改革的啟動和改革的成功有賴於各國的共識的達成。然而,中美關於WTO改革態度的衝突預示著各方很難就WTO改革方向和目標達成共識,很難啟動WTO的改革。美國對WTO不滿已久,特朗普多次指責WTO協定是“史上最糟糕的貿易協定”,甚至威脅退出WTO。美國認為,WTO的規則是為市場導向的經濟體設計的,而非為中國等國有企業佔主導的經濟體設計的。


2019年在3月1日美國貿易代表辦公室(USTR)的《2019貿易政策議程及2018年度報告》中,第一次較系統地提到了美國對WTO改革的建議。該報告除了重申美國對發展中國家問題的立場外,還提出WTO必須解決非市場經濟的挑戰。WTO的規則框架沒有充分預料到經濟主要由國家主導的成員對全球貿易造成的破壞性影響。現行規則加上WTO上訴機構規則的嚴重缺陷,使成員沒有足夠的工具來應對這些問題的侵蝕性蔓延。


中國也於2018年11月發佈《中國關於世貿組織改革的立場文件》,闡述了中國對WTO改革的基本原則和具體主張。2019年5月11日中國頒佈了以此立場文件為基礎的《中國關於世貿組織改革的建議文件》。中國對WTO改革提出三個基本原則。三個基本原則分別為:一是應該維護多邊貿易體制的核心價值,非歧視和開放是多邊貿易體制最重要的核心價值,也是WTO成員在多邊規則框架下處理與其他成員經貿關係的一個根本的遵循標準。二是應該保障發展中成員的發展利益。三是應該遵循協商一致的決策機制。其中,核心是非歧視,即改革方案不能針對特定國家。


將中美關於WTO改革的立場相比較,不難看出中國立場與美國關注點並無焦點, 雙方立場幾乎南轅北轍。在此背景下,幾乎可以確定WTO改革無法啟動。要讓WTO爭端解決機制起到中美貿易戰的緩釋器的作用已經不現實。


 

僵局將持續



在這種情形下,WTO的僵局將持續。考慮到特朗普行政當局寧願犧牲WTO也不願中國繼續受益於WTO 、借多邊貿易體系崛起的立場,從而有可能發生不耐煩的美國退出WTO的場景。美國退出WTO,意味著美國會轉向雙邊的自由貿易協定或區域貿易協定的可能。特朗普已經多次表達對雙邊談判貿易協定的偏好。一旦退出WTO,美國預料會加強與主要貿易伙伴的自由貿易協定特別是超大型自由貿易協定的談判,當美歐、美日乃至七國集團成功締結自由貿易協定時,WTO就被徹底邊緣化了。


這種趨勢發展下去,WTO極有可能在數年裡蛻變為一個美國不願與之談判自由貿易協定的國家和美國雖然與之談判但暫時無法達成協定的國家的集合體,其重要性必然下降,甚至下降到可有可無的狀態。更嚴重的是,這些自由貿易協定或區域貿易協定的排他性質,將使中國的產品在美國和與其締結這些協定的國家處於不利競爭地位。


美國已經在更新的北美自由貿易協定(即美墨加協定)中插入了所謂的“毒丸條款”,實際上限制了其自由貿易協定夥伴與所謂非市場經濟國家訂立自貿協定的選項。更令人擔憂的是,美國還在企圖與最主要的貿易伙伴國締結自由貿易協定,如果該“毒丸條款”被推廣到美國與其他國家締結的所有的自貿協定或區域貿易協定,那麼就意味著所謂的“非市場經濟國家”已經無法與美國訂立有自貿協定或區域貿易協定的國家締結自貿協定,意味著被美國視為非市場經濟國家的中國被排除在這些國家之外,排除各締約國將來與中國締結自貿協定的可能性。


這類條款甚至還有與中國已經締結自貿協定的國家退出與中國的自貿協定而轉向與美國締結自貿協定,迫使其貿易伙伴在美中之間選邊站。這樣的“毒丸條款”設計導致中美脫鉤的制度的形成。


美國如退出WTO,意味著中國與美國的經貿關係脫鉤,一旦美國與主要貿易國家締結包含“毒丸條款”的自貿協定,意味著世界貿易體系已經分化為美國及其自由貿易伙伴國組成的集團,和中國及不願參加美國自由貿易伙伴關係的國家或美國不願接納其為自由貿易協定夥伴的國家組成的集團,也就意味著中美經貿關係在更大範圍脫鉤。

 

美國發動貿易戰和推動WTO變革的目的就是要改變中國的所謂“非市場經濟”模式,在其改變中國經濟模式的訴求無法滿足的情況下,美國對中國已經徹底失望,中美貿易戰將持續延燒,WTO改革也不可能啟動,中美經貿關係已經無可能保持不斷裂,更不用說恢復正常了。在此背景下,發生中美經貿關係的斷裂和脫鉤就是一個大概率事件。



★ 本文系IPP獨家稿件。作者:孔慶江,中國政法大學教授。

編輯:IPP傳播



關於IPP

華南理工大學公共政策研究院(IPP)是一個獨立、非營利性的知識創新與公共政策研究平臺。由華南理工大學校友莫道明先生捐資創建。IPP擁有一支以鄭永年教授為領軍的研究團隊,圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關係等開展一系列的研究工作,並在此基礎上形成知識創新和政策諮詢協調發展的良好格局。IPP的願景是打造開放式的知識創新和政策研究平臺,成為領先世界的中國智庫。


微信ID:IPP-REVIEW

國家高端智庫

中國情懷 國際視野


購買鄭永年教授全套叢書,請掃二維碼進微店


https://weiwenku.net/d/200840297